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财政部专家：收入分配改革要管控垄断行业薪资

一份千呼万唤却最终未能在2012年出台的“收入分配改革方案”正像是中国经济社会现状的真实映射：一方面，为了应对经济增速回落、跨越“中等收入陷阱”等挑战急需拿出改革的勇气与魄力；另一方面，各方利益博弈却又难以在短时间内对关键问题达成共识。　　实际上，收入分配体制改革总体方案的起草工作自2004年就已经启动，由发改委牵头负责。2012年，方案即将出台的预测频繁见诸报端，但最终依然难产。　　如今，这项与所有人切身利益直接相关的改革正在成为衡量社会公正的试金石，让更多人分享经济发展的成果已经成为未来推进改革的大方向。前不久召开的全国财政工作会议在部署明年的工作时发出了鲜明信号，提出要完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，加大对高收入者的调节力度。　　南方都市报记者日前就收入分配改革和财税制度改革话题专访了财政部财政科学研究所所长贾康。他表示，财产分配及与之伴随的收入分配往往具有一种“马太效应”，容易导致富者越富，穷者越穷，财产分布不均等造成的差距还可以代际相传。他特别提醒要对我国财产分布差距在短期内迅速扩大的现象保持警惕，并制定适宜的因应措施和前瞻对策。　　关于争议较大的房产税问题，贾康自称“是力主推进改革又挨了不少骂的人”。他呼吁在这个问题上凝聚共识，从住宅高端及增量为主入手渐进改革，可以设计“老房老办法，新房新办法”，用不同的税务设计区别对待。他强调房产税的改革将有助于实现中国税制从间接税到直接税的转变，将更有利于社会公平，有助于政府减少对土地财政的依赖，形成更趋合理的公共财政机制。　　我国居民财产分布存在两大突出问题　　南都：备受各方关注的收入分配体制改革总体方案历时8年至今没有出台，其中主要的障碍是什么？　　贾康：实际上应该说是收入分配改革的“指导意见”，这个指导意见目前还在研讨之中。2013年应该会继续推进这个意见的出台。目前对于其中的一些问题取得基本共识还要有个过程吧，体制内部要做研究，研究中就会有不同意见，比如在“反垄断”等问题上还有不同意见。　　南都：据你所知，这次收入分配改革重点关注什么问题？　　贾康：从前我们总是将关注点放在“两个比重”问题上，即居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。但随着研究的深入，我们会发现我国现阶段各方瞩目的收入分配方面的不良问题，其关键点并不在于雇员薪酬比重、政府收入规模、国有经济比重等带有总量特征的指标出现了什么严重问题。其关键点在于收入分配的结构存在较为显著的不合理，差距扩大，公正性不足，转移支付和直接税的再分配优化机制构建不到位、作用发挥不够，以及对财产性收入的影响缺乏有效的引导与约束，国企的资产收益对于公共福利贡献较弱，等等。　　南都：如何理解你所说的“对财产性收入的影响缺乏有效引导和约束”？　　贾康：目前我国居民财产分布和财产性收入存在着两大突出的问题，一是财产分布总体状态未脱“发展中”特征，财产性收入比例低。财产以及财产性收入对于居民和家庭具有重要意义，“有恒产者有恒心”。增加居民财产和财产性收入有利于提高居民的消费和投资能力，有利于支撑国家经济发展和社会进步。　　二是中产阶层薄弱，城乡居民财产差距呈显著扩大趋势、房产差距突出。财产分配及与之伴随的收入分配往往具有一种“马太效应”，容易导致富者越富，穷者越穷，财产分布不均等造成的差距还可以代际相传，加剧收入分配的不平等。收入分配的差距与财产分布的差距又互为因果，且很容易形成所谓“正反馈”而不断自我加剧。对我国财产分布差距在短期内迅速扩大的现象应保持警惕，并制定适宜的因应措施和前瞻对策。　　垄断企业应进入国民收入分配“大循环”　　南都：你还提到我国收入分配制度存在“国企的资产收益对于公共福利贡献较弱”的问题，目前国有企业对于我国居民收入存在哪些影响？　　贾康：据我们的数据来看，目前阶段所有制性质成为影响职工收入的重要因素。仅就平均水平来看，2010年国有单位在岗职工平均工资39471元，而同期城镇私营单位就业人员的年平均工资为20759元，前者是后者的1.8倍，差距非常明显。就同行业的工资水平来看，非私营单位和私营单位的差距更为悬殊。以金融业为例，非私营单位2010年在岗职工年平均工资达到80772元，而私营单位为30513元，前者是后者的2 .6倍；在公共管理和社会组织领域，非私营单位为39329元，私营单位2010年职工年平均工资为8900元，前者为后者的4.4倍；只有在平均工资水平较低的农林牧渔业收入差距最小。　　特别需要注意的是，垄断行业的不合理高收入问题对我国收入分配差距扩大化趋势起了强化作用。2006年7月11日，由国资委统计评价局编制的一份统计年报显示，垄断行业职工人均年收入达12.85万元，是当年全国在岗职工年平均工资18364元的7倍。　　南都：造成这种现状的原因是什么？　　贾康：其中一个重要原因是结构性因素造成的。这主要是因为在私营企业中，中小企业占绝大多数，其平均工资水平会比较低。而国企改制改造之后，剩下来的都是账面经营效益比较好的大企业，数量少，盈利能力较强，其平均工资水平就相对较高，并且增长也相对稳定。　　此外，部分国企薪资福利水平过高，拉大了收入差距，加重了社会分配失衡。在当前薪资水平与企业业绩挂钩的制度下，资源性、垄断性国企员工比其他国企和非国企员工的薪资、福利水平有明显高出，而现实情况是这些普遍高出的收益并非可以完全归功于企业微观管理运行的高效率。因而，一方面国有企业内部高管与普通员工薪资水平、与国民人均收入水平仍然差异悬殊；另一方面国有企业与同行业同领域非国有企业员工收入差距拉大，加剧了本就日益明显的贫富差距，成为社会分配失衡中的敏感问题。　　南都：这个问题该怎么解决？　　贾康：实际上随着近年国有资本经营预算的推进和大型国企资产收益上缴制度的推行，这些情况有所好转，但仍存在着两个突出问题，一方面是国有资本收益收缴力度过小，上交基数和比例过低。另一方面是支出方向的偏离，央企上缴的红利目前主要在央企体系内部转移，没有明显体现惠及民众的意义。总体来看，国有企业特别是垄断性央企在收入分配方面，并不像以往我们认为的那样促进了公平、缩小了差距，而是事实上在收入分配领域尚未很好扮演正面角色。　　我认为改善国民收入分配格局，离不开调整和完善国有企业相关制度和政策，要综合推进三项改革：一是改革国有企业利润分配，提高国有企业分红比例，扩大红利上交范围，国有资本经营预算收入要更大比例调入公共预算，统筹用于民生支出，进入国民收入分配体系的“大循环”，体现全民共享；二是加大垄断行业改革，尽最大可能减少垄断对分配格局的扭曲；三是推进工资制度的改革与完善，按照“按劳分配、同工同酬”的原则，加大工资改革力度，加强对垄断行业的薪资管控，实施工资总额预算管理；四是进行综合财税配套改革。　　南都：你提到，需要扩大国企红利上交范围，我国国企红利的上交现状如何？理想的状况应是如何？　　贾康：目前的情况是国企红利上缴分5%、10%、15%三档，烟草行业已经提高到20%了，但是我们认为还需要适当提高。我觉得比较理想的状态是将来中央层级的国有企业数量减少以后，应被分为若干类按照不同的情况制定法律，这个法律要说清楚这一类企业为什么要存在，要追求什么样特定的社会政策目标，和这些政策目标相配套的红利的上缴应该怎么样确定，这就不是一个简单的百分比问题了，而是一个按照一套程序来确定的，符合客观相关因素的制度了。　　房产税可尝试老房老办法新房新办法　　南都：2011年以来，重庆与上海已经率先开启了房产税的试点工作，但同时也有批评的声音认为试点城市的房价依然坚挺，因此对房产税试点实施效果存疑，你怎么看？　　贾康：我不这样认为，目前这两个地方都有清晰的数据表明房产税推出以后，高端住房的成交量下降，价格企稳，这说明已经起到了作用。开征房产税，房价并不会应声而落，而且打压房价不是征收房产税的唯一目的，它实质上是以房产保有环节征税形成一个经济调节杠杆，也能在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。　　在这里我们还很有必要援引邓小平的改革智慧：在一些已有大方向的改革事项上不应停留于争论，要鼓励大胆地试，大胆地闯。通过房产税试点总结经验，改进调控和推进制度建设，现在可说由两地试点方案所代表的探索、开拓路径已见端倪。这种可存在地区差异的试点方案当然是初期安排，但其重大意义首先在于提供了开端，可使我们先建基本框架，再图改进。今后在总结试点经验同时，还应积极征求各方意见，开明地展开讨论、作情况通报、安排听证。　　南都：很多人认为买房子的时候房价中已经包含了70年的土地出让金，如果今后还要开征房产税的话，会不会存在制度障碍？开征房产税对土地财政将产生什么影响？　　贾康：中国的土地出让金性质是土地使用权的价格，即凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而房地产税，其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，房地产税的收取者(国家)凭借的是社会管理者的政治权力。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和不可解决的“不能容忍的重复征收”问题。　　目前土地出让金的生成价位较高，而一旦推出房地产税，其生成价位会因交易者预期的改变而相对较低。在渐进改革已形成“路径依赖”的情况下，我们完全可以设计“老房老办法，新房新办法”，用不同的税务设计区别对待。　　南都：所以你认为未来在全国范围内开征房产税是大势所趋？　　贾康：目前扩容的方向还是可以肯定的，怎么往前推还需要结合顶层设计，因为房产税不是一个孤立的事情。应该把房地产新政制度建设问题进行通盘考虑，比如房产保有环节要增加这个税，那么在交易环节其他的税应该怎么呼应，在其他环节的收费应该怎么整合，这些问题要考虑清楚。我们现在主要是先从高端住宅调节把制度框架建立起来。如果经过二十年的努力，不动产税制见了眉目，可以把国内的制度红利又提升一个台阶，对冲国内劳动力成本上升等不利因素。　　我相信房地产税的推出一定是渐进的，路径要先从比较具备条件、能形成决策层的共识与决心、容易操作的地方试行，同时也必然需要从住宅高端及增量为主来入手。　　南都：房产税对调节收入差距方面有什么意义？　　贾康：中国的收入分配差距扩大牵动人心与全局。邓小平曾指出，如不能真正走向共同富裕，我们的改革和发展就失败了。目前我国收入分配差距的扩大，实际上是和财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励的。收入差距迅速扩大，在很大程度上源于财产性收入，最主要的构成原因之一是来自于不动产财富的增值、溢价收入。这客观上需要得到一定的调节和制约，房地产税就是这样一个税种，显然应该发挥收入分配方面的优化作用。　　南都：在开征房产税方面，如何才能有助于促成共识？　　贾康：房产税的问题，争议非常激烈，我是作为力主推进改革又挨了不少骂的人。我认为应该尽可能作出必要的信息披露，给社会公众吃“定心丸”。比如，以后所有社会成员的第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，是不用计征房产税的。试点中，上海方案只涉及增量，重庆方案也是只调节高端。还有人认为，第二套房是给自己买了一个商业性的社会保险。这有一些道理，那么对第二套住房，能不能税率从轻，我认为这些问题完全可以探讨。　　如对这两点尽快形成相对清晰的原则性态度，接下来便可讨论怎么按照支付能力原则去调节高端。对高端也不是硬要“伤筋动骨”，应该完全符合市场经济税制的“支付能力”原则，抽肥补瘦。这就是促进先富起来的阶层和低收入阶层在一个社会共同体里享受改革开放成果，实际上是一种共赢。　　通盘改革要靠财税改革打开局面　　南都：刚刚闭幕的中央经济工作会议所提出的明年经济工作六大任务之首中即包括结合税制改革完善结构性减税政策。你怎么看财税改革的重要性？　　贾康：经济社会转轨期将面临的是深刻的制度变化，而十八大提出的改革的核心问题就是政府和市场的关系。同时还要面临中央和地方的关系、公共服务体系和纳税人的关系。这些基本关系都汇合聚焦到财政的制度安排上，如果不在财税这个方面根据已经积累的矛盾实质性推进改革，通盘的改革就打不开局面。在这个情况下，我认为决策者会非常清晰地意识到，必须加快财税的改革，来联动通盘的配套改革。　　南都：近年“税收痛苦指数”频繁引起国人注意，过去几年来，我国提高了个税起征点，中央经济工作会议明确提出结合税制改革完善结构性减税政策。你怎么看我国结构性减税的必要性？　　贾康：近年我国已经采取了一系列结构性减税措施，但从回应社会诉求和进一步改善宏观调控推进经济转轨、社会转型的客观需要考虑，结构性减税仍有加大力度、做足文章的必要性。因为结构性减税是扩大内需的重要机制之一。而且在国内经济潜在增长率有下落之势，实体经济层面不少市场主体信心不足、士气不振、盈利前景看淡的情况下，很有必要运用结构性减税冲抵不良预期。此外，我国产业结构、产品结构面临迫切的调整、优化任务，提高增长质量加快发展方式转变需要充分运用税收等经济杠杆。　　随我国企业主体和居民个人的纳税人意识、公民意识上升，税收负担的关注度也迅速上升，由本有支付能力的先富阶层承担的直接税比重低到近乎微不足道水平的问题，是目前税制结构中的显著缺陷。　　中国现在间接税比重很大，在全部税收中占比近70%，老百姓所愤愤不平的“馒头税”，就是消费品里以间接税形式存在的税负。这种税制结构带有“累退性质”，就是说低收入阶层，实际的税收痛苦程度越大，因为低收入阶层的收入中有60%~80%甚至更大的比重用于满足生存需要的基本消费品支出，因而不得不承受这里面所含的间接税负担。高收入阶层的支出中购买得更多的属于发展资料、享受资料，实际的税收负担痛苦程度要小很多。　　目前需要以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，配之以其它的税制改革和优化收入分配的举措，来回应公众关切，顺应民心。　　南都：在进一步推动结构性减税的工作中，哪些是要点呢？　　贾康：可能有以下一些可以考虑重点推进的，第一，在进口环节适当地、有选择性地降低关税；第二，以增值税替代营业税的改革可继续铺开；第三，小微企业的增值税、营业税“起征点”提高已于2012年实行，还需在各地尽快形成完善细则；第四，对企业的研发投入、技改项目和可界定的创新活动、以及战略性新兴产业的发展项目、动漫等文化创意产业等，应积极适当匹配所得税抵减、增值税和营业税降低税率、相关融资支持的税收优惠等结构性减税措施。第五，今后在个人所得税深化改革中，应创造条件结合“综合收入”和“家计扣除”等机制，以及培育中等收入阶层这一重要方针，体现更有力的结构性减税安排。第六，结合我国应对人口老龄化的养老体系建设，在展开基本养老制度“第一支柱”建设的同时，有必要积极研讨和实际探索以税收优惠措施支持企业年金等补充性养老保险机制“第二支柱”的建设，以及商业性养老保险“第三支柱”的发展。最后，为鼓励我国租房市场发展和减少住宅空置率，可以研讨对房主出租时相关税负的一定调减，以促进住房这一重要领域中资源配置的进一步优化和可用房源使用权的高效合理流动。　　(备受各方关注的收入分配体制改革总体方案)实际上应该说是收入分配改革的“指导意见”，这个指导意见目前还在研讨之中。2013年应该会继续推进这个意见的出台。　　财产分配及与之伴随的收入分配往往具有一种“马太效应”，容易导致富者越富，穷者越穷，财产分布不均等造成的差距还可以代际相传，加剧收入分配的不平等。对我国财产分布差距在短期内迅速扩大的现象应保持警惕，并制定适宜的因应措施和前瞻对策。　　目前(房产税)扩容的方向还是可以肯定的，怎么往前推还需要结合顶层设计。我相信房地产税的推出一定是渐进的，路径要先从比较具备条件、能形成决策层的共识与决心、容易操作的地方试行，同时也必然需要从住宅高端及增量为主来入手。

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